论西方国家公共行政理论的变迁

政治活动相分离，古德诺、威尔逊等人把政治视为国家法律与公共政策的制定，而把行政视为法律和政策的执行领域，认为行政人员要恪守“价值中立”原则，不干预政治事务。政治活动追求民主，行政活动作为政治意志的执行，追求的则是效率。一般认为，集权比民主更有利于提高效率。在传统公共行政理论指导下，就形成了集权型的行政体制。集权体制导致行政机构越来越庞杂、僵化，行政人员的主动性和积极性下降，在“价值中立”的口号下，行政人员日益失去对自身工作的责任感，因为任何个人都毋需对公共行政活动真正负责。

随着70年代政府干预经济的深化，公共行政事务越来越纷繁复杂，变化不断的市场也对公共行政的适应性提出了新的要求。公共行政一方面要保证效率，另一方面又要突破传统局限，使公共行政活动与社会民意相衔接。正是在这样的背景下，文森特·奥斯特罗姆提出以“行政民主化”为核心的新公共管理理论，目的是建立一套崭新的行政权力复合型结构，在此基础上通过行政机制的更新来实现行政决策的民主化。在行政体系内部，奥斯特罗姆认为必须把公共行政组织的'命令权限制在最小程度，要求在公共行政组织内部对权力进行分解，每一个行政部门都具有相对独立的权力与责任，形成无数权力中心，这样在行政组织内部就能实现相互制衡，避免出现个别官员或个别部门说了算的行政局面。同时，在行政体系与社会相联结的环节上，通过设立调研制度、听证制度等机制和一定的程序，确保公众对政策提出意见的权利。

奥斯特罗姆认为，复合型的行政权力结构可以给公共行政带来两个方面的变革。第一，以公众为中心而不是传统上以官员为中心。公共行政是为公民服务的，因而必须从公民的需要出发来开展活动，摒弃传统的以官员偏好凌驾于社会偏好之上的做法。第二，行政决策的民主化。由于具有决策责任，公共行政不能片面追求效率，而要从更高的层次追求行政活动的“好”与“坏”，这取决于行政决策在多大程度上体现了民意，行政决策的民主化就是一个重要的制度保证。奥斯特罗姆强调民主的公共行政“不能与民主政治中内在的公共控制进程相分离”，换言之，公共行政必须以充分的民意表达为前提。

公共行政的这种决策多元化、管辖权多元化的模式，对于在变化急剧的经济条件下保证公民福利，具有特别的意义。但是这一模式几乎不可避免地出现职能的重叠和权位的冲突。进入80年代，西方国家保守主义重新抬头，政府对自身功能进行重新定位，减少了对市场的干预。以强化政府管制为基础的公共管理理论也就逐渐被新公共行政理论所取代。

二、80年代：新公共行政理论

新公共管理理论一定程度上解决了公共行政过分集权的弊病，然而对于提高公共行政效率，则显得无能为力。对效率的追求，是由公共行政的执行

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