村民自治(1)1

摘要：趁着暑假我对福建省的20个村村治状况、问题进行了实证调查和综合分析，觉得农村基层组织执政能力弱化，是村干部“本土化人才危机”所致，乡村人才危机的制度性根源在于“乡村人才成长制度、村干部选任制度、乡村利益分配制度和城乡二元管理制度”；应把村民自治作为国家重构的内容，虽然对推进基层民主具有重大意义，但并没能有效解决农村经济、社会发展中日逾凸现的矛盾和难题，也未能切实增强乡村基层组织的执政能力；目前农村社会的改革问题实质上是乡村基层的社会重构问题。根本出路在于放宽对农村社会的控制，实现与国家重构的良性互动；打破现有的城乡二元分治格局，实现城乡统筹发展。只有这样才能更好的加强村民自治。

关键词：村干部、人才危机、政治制度、农村研究、中国

进行研究的20个村，都是亲自派人进行访问了解得。但这20个村都在福建农村，因此这些村的状况在一定程度上反映了福建农村目前的大概面貌和现实处境,具有一定的类型分析意义。在我们调查的样本村，都先后进行过不少于2次的村委会民主选举。在最近（2010年底-2011年初）一次村委会换届选举中，有64.7%的受访村民参与了选举投票，有16％受访者没参与选举投票，另有13.5%的受访者说不知道选举的事。这表明大多数村民都参与了本村的村委会换届选举。

一、当前乡村“管理精英”的素质现状

乡村基层组织的执政能力主要取决于乡村管理精英，其素质状况直接关系到基层组织创造力、凝聚力、战斗力和乡村公共治理的绩效。从我们调查的样本村当前的实际情况看，乡村基层管理精英的素质状况不容乐观，村庄“本土化人才危机”已经严重影响到乡村公共治理的过程与绩效。人们通常所说村干部的素质，主要包括身体素质、文化素质、政治素质和道德素养四方面。在这里，我们从年龄结构、文化水平、政治素养和道德品质等四个变量来作相应分析。

⒈年龄状况。村干部年龄结构老化这一普遍现象，是多年来村级组织建设中一直存在的严重问题。经过讨论研究，村级建设由重点突破转向全面建设、整体推进，村级组织配套建设作为村建工作的重点内容得以实施，但村干部年龄老化问题并没能得到很好解决。从样本村的情况看，村支书的平均年龄为44.5岁，村主任的平均年龄为42.7岁。 ⒉文化水平。文化贫困是农村社会贫困的主要根源，这一现象在村干部队伍中同样比较突出。从样本村情况看（见表2），村支书作为农村基层组织的“当家人”，小学以下文化程度的高达53.6％，其中还有7.3％属于文盲和半文盲，而高中 [2]以上文化程度的只占

7.4％；村委会主任虽在《村委会组织法》正式实施后经民主选举产生，其作为农村社区群众性自治组织的法定代理人，文化结构状况有所改善，但整体文化素质偏低的问题并没根本性解决，小学以下文化程度的仍高达46.3％，而高中以上文化程度的也只占12.2%。从整个村干部队伍的总体状况看，具有高中以上文化程度的也只占24.1％。而农民党员的文化结构状况更令人甚忧，小学以下文化程度者高达61.5％[3]。

表2 村两委主要干部文化结构状况统计表 N＝20（村）

⒊政治素养。主要指干部的党性意识、理想信念和组织观念。从样本村情况看，在当前的“压力型体制下”，迫于财税压力，乡镇党委、政府在选任村干部时，都把目光集中在“三种人”（即有钱、有势、有关系）身上。这样，村干部队伍中一些人党性观念淡薄甚至违法乱纪；有的村干部没有奉献精神，只为个人或少数人谋利；有的村干部专权霸道，甚至有x些地方出现了“恶人治村”现象。

表4 您觉得您村的村干部法治观念怎么样？ N＝20（村）

资料来源：对20个样本村情况的调查

⒋道德品行。主要指处事的公正性、行事的宽容性和为人的正直性。管理学的观点认为，管理者的影响力主要来自两个方面，一是层级优势，由其职位的高低决定，是“派生性”的影响力；二是人格优势，由其道德品行决定，是“内发性”的影响力。而后者比前者的作用效果更明显更特久。

二、乡村“管理精英”素质衰退对乡村基层公共治理的影响

农村“管理精英”素质的衰退，已经与农村社会经济的发展局面极不和谐，也引发了严重的社会管理问题。中央和各省市党委虽然注意到了一些趋向性危机，并采取了相应措施，如“莱西会议”后，中央和各省市党委把村建工作的重点就放在解决村级组织“有人办事、有钱办事”上。1998年《村委会组织法》实施后，“有能谋事和民主理事”又成为村级基层组织建设的主要内容。总的说来，经过十多年的艰苦努力，村级组织建设上了一个台阶，整体水平有了明显提高，基层组织的执政能力建设也有了明显加强。但是，与新形势新环境的要求比仍有相当大的差距。具体表现在：

“无人办事”的亚瘫痪状态依然存在。农村社会这种“人难找、事难办、钱难出 [5]”的“三难”局面，在经过10多年的村级建设后依然普遍存在。从样本村的调查结果看这种村仍占55％。前表3的结果也显示，农村的治理“盲区”严重存在。主要原因在于：一是职能错位。，导致村干部出现“角色冲突”[6]。二是身份与职业的分离。。三是利益分化。

“干群关系紧张”的现象相当普遍。随着改革的深化和经济体制的转型，农村经济利益主体更趋多元化、农民价值观念更趋多样化；同时农民的`民主权利意识增强，农村社会矛盾随之发生了新的变化。一些直接或间接地围绕经济利益的调整分配而引发的矛盾不断激化，成为当前影响农村社会稳定的焦点。

三、影响基层组织执政能力建设的制度因素分析

通过上述对农村村干部现状与乡村基层治理中存在问题的初步分析，我们可以认识到，当前农村治理困境的成因，在于农村基层“有人办事、有钱办事、有能谋事和民主理事”的良性局面没能形成，致使村级基层组织执政能力不强，战斗力、凝聚力、影响力下降。其实质是由于村干部“本土化人才危机”造成的，而乡村“治理人才危机”又引发乡村“政治危机”——农村基层政治整合能力差。那么，造成乡村“人才危机”的原因又何在呢？从我们调查的20个样本村的基本情况看，改革开放前农民的流动权利基本上被剥夺。这些村当时农民向外流动的方式主要是政策性流动，通过这种转移方式实现了非农化的人口共有近1420人；而其中因考取大中专院校实现外流的是主体，约占政策性非农转移人口的65％左右，而与此相对立的是，由于城乡二元结构的形成和农民流动单一向度化的“强制度性”限制，使得农村精英的流动呈现为“净流出”状态，“跳农门”不仅成为农村学子的期盼和目标，也成为政府提取农村精英的一种制度性渠道。这又诱发了农村精英“恋根情结”的“断裂”，导致农村出现了精英的“筛子效应”——乡村的精英被“筛出”农村，而非精英却留在农村。从我们所调查的样本村看，所有考取大中专院校的农家子弟，没有一个回到了家乡，就是参军的农家子弟也大都想方设法留在城镇。这种人才成长制度的设立，致使农村社会出现对人才的“制度性”“排出效应”，导致乡村社会出现“本土化人才危机”。务工与务农比较收益差距的拉大，使得大量农村青壮劳力外出务工。在我们调查的样本村，外出务工劳力中18-35岁的青壮劳力占75%，初高中文化程度的占59.5%。就是“留守”农民中年龄较轻、文化程度较高的也大多数都属兼业人员。结果是真正的“留守”农民呈现

为高龄化、低素质化。这致使农村选任干部时可选择对象的范围减少、素质下降，从而制约了对农村管理人才的优化配置。

四、结语

当前乡村基层组织执政能力建设的形势不容乐观，农村治理困境凸现。而问题的实质在于农村“管理精英”短缺所致。引发村干部“本土化人才危机”的原因是多方面的，但制度性因素是根本性的、关键性的。这些制度主要有：人才成长制度村干部选任制，农村利益分配制度。为了将强村民的自治，我们需要为农村留住人才，多实行村官制，