顺德大部制改革的学习思考

摘要：随着社会主义市场经济体制不断深入，要求政府转变职能，构建服务型政府。行政管理体制改革是政府转变职能构建服务型政府第一步，而地方机构改革是深化行政管理体制改革的重要组成部分。党在十七大报告中关于政府大部门体制“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”改革的构想被普遍认为是政府改革的一个新起点、新突破口。于是涌现湖北的随州市，广东的深圳经济特区和佛山顺德区一批改革的先行尝试者。形成深圳模式、随州模式、顺德模式。本文通过以顺德大部制改革背景，内容，效果，问题，改革阻力以及与其他地方大部制改革的比较，认识我国大部制改革的必然性和路径，加深对大部制改革的理解。

【关键字】顺德大部制改革

1.顺德大部制改革背景

顺德大部制改革，是受大部制改革趋势的直接推动，是适应社会主义市场经济的客观要求，行政管理体制改革的必然要求，转变政府职能，构建服务型政府的途径。

1.1大部制改革趋势直接推动

在市场经济发达的欧美国家大部制改革一直是趋势，如美国的“大部”制约平衡、英国的超级大部制、法国的“瘦身计划”、日本的大部制改革。西方市场经济发达国家之所以普遍采取大部制管理模式,就在于大部制具有明显的优越性一是能够减少政府部门数量,降低行政成本二是大部制管理模式能够有效地避免部门之间的职能交叉和分工过细的弊端三是大部制可以有效提高部门之间的沟通和协调能力,提高政府行政效能。正是基于以上几个优点,这种与市场经济体制相适应的政府管理模式才被各市场经济发达国家普遍采用【1】。

我国自确立建设社会主义市场经济体制以来，取得举世瞩目的经济成就，而这些都是源于我党与时俱进坚持改革开放和建设与社会主义市场经济体制相适应的政治管理体制。行政管理体制是政治管理体制的首要改革，大部制是行政管理体制改革的重要组成部分。我国先后进行六次行政管理体制改革，大部制改革一直是趋势，只是政府部门总是呈现“缩减-膨胀-缩减-膨胀”。在坚持我国进行中国特色社会主义建设的经验-试点推广。在党十七大上，

中央鼓励地方进行大部制试点改革，成为顺德大部制改革的直接推动力。

1.2我国市场经济和社会发展的客观要求

随着市场经济体制改革的深入,政府自身及行政管理体制亦必须进一步改革,否则很可能影响其他方面改革的深入。”然而,我国的行政管理体制改革相对滞后于市场经济体制改革,政府职能转变尚不充分,政府的职能模式与市场经济体制改革不协调,在很大程度上制约着市场经济机制的发挥,从根本上阻碍了社会主义市场经济的持久、稳定和健康发展。主要表现为政府职能过多地采用行政手段干预微观经济,而在市场监管、社会管理和公共服务方面明显不足,这也导致目前我国经济社会发展的不均衡性进一步加强资源浪费严重,环境保护不力,可持续发展受到威胁经济与社会发展不协调,社会公共事业发展步伐滞后于经济发展,贫富差距过大,社会不公平问题突出【2】。顺德作为我国改革开放和社会主义市场经济变革的前沿阵地，市场经济发展，要求政府简政放权，一站式窗口服务，提高效率，转变政府管理。以适应市场经济发展的政治制度需要。

1.3大部制改革是行政管理体制改革的必须要求

行政管理体制要适应于社会主义市场经济体制，新常态下社会主义市场经济要求一是加强和改善宏观调控，促进科学发展；二是着眼于保障和改善民生，加强社会管理和公共服务；三是按照探索职能有机统一的大部门体制要求，对一些职能相近的部门进行整合，实行综合设置，理顺部门职责关系【3】。大部制改革将政府相似的部门合并，减少机构数量，压缩人员编制，减低了行政成本，提高资源利用效率，提高行政管理效率。顺德的大部制改革成效足以说明。

1.4大部制改革转变政府职能和构建服务型政府的途径

大部制改革按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，着力优化组织结构，规范机构设置，完善运行机制，厘清了政府、社会与市场的关系，有助于服务型政府的建立，有助于实现政府机构改革的公平价值，有助于市场经济的发展(陈天祥，2008;董方军、王军，2008;侯睿夫，2010;李治权，2011;刘泽文，2011;唐震毅，2011;陈天祥，2012b)。顺德大部制改革首创“党政联动”。使得政府部门利益统一，部门统一协调，大部制改革后顺德党政部门的职能职责得到优化，窗口服务得到改善，资源得到整合，管理层级扁平化，行政效率提高，决策执行的监督和运行机制得到完善，事权得到比较合理的配置。与此同时，问卷调查也发现多数顺德民众对顺德的大部制改革予以了支

【4】持和肯定。

2．顺德大部制改革的内容

2.1顺德打破了党政部门分立的状况，将党政部门“联动”起来建立大部门按照这种模式把政府职能分为政务管理、经济调节与市场监管、社会管理与公共服务三大类型，将原来41个党政机构中职责相同、相近、相关的部门“合并同类项”，有机统一整为16个，党委、纪检机构6个(图1)

2.2顺德大部制改革还大力度地打破垂直管理部门和地方管理部门的界限

基于职能优化、合并相关部门。顺德把原来省、市垂直管理的工商、地税、质监、药监、公安、国土、规划、社保、气象局9个部门划归顺德地方政府管理，原来省管的工商局、技监局和地税局分别划入市场安全监管局和财税局，原来市管的规划、国土等也划入相关部门。只有国税、海关、检验检疫等属于垂直管理。改省、市垂直管理为地方属地管理。2009年8月20日，广东省委、省政府正式批复，同意在维持顺德区目前建制不变的前提下，除党委、纪检、监察、法院、检察院系统及需要全市统一协调管理的事务外，其他所有经济、社会、文化等方面的事务，赋予顺德区行使地级市管理权限。

2.3人员配备

顺德区设置政务委员担任部分部门首长，政务委员按副处级领导职务配备。同时，顺德区全局性重大决策集中由区联席会议行使。此外，在人员编制方面，顺德采取“人员分流、编制不变”的方法。

3.顺德大部制改革成效

3.1职责职能优化

顺德的党政机构整合优化，不仅是顺德历史上机构“瘦身”幅度最大的一次，也是全国县级党政机构改革中缩减整合力度最大的。其中政府机构10个，大大低于《广东省市县人民政府机构改革意见》提出的“由县级市改设的区设24个以内”的机构数限额。通过超常规的大监管、大文化、“大部门”的建立，顺德构建了大规划、大经济、大建设、大保障等的工作格局。

3.2窗口服务改善

改革不仅仅是部门的整合，也是部门办理业务流程的变化和对外办公窗口的整合。2010年3月，顺德区专门出台文件深化行政审批制度改革，以实现“一门受理、内部运作、并联审批”的“一站式”行政审批服务。

3.3行政资源整合大

部制改革不仅意味着职能的重新划分，它还使得过往分散在各个部门的资源得到优化配置。如在大部门建立后，经济促进局将这些经费拢括在一起，将经费有重点、有目的地投入到在本区起到龙头作用的企业以及国家政策扶持的新兴产业等上，从而提高资金的使用实效。

3.4管理层级扁平化，提高行政效率

在顺德大部制改革中，在部门层面，将党政部门中相近的职能整合到一个部门，综合设置党政机构，党政大部门首长分别由区委常委、副区长和政务委员兼任，在大部制改革之后，党政机构的一把手由分管的区委常委、副区长或者政务委员直接担任，减少了管理层级。过去，区级政府机构中，从科股长到区长之间还有四个层级，即科股长一副局长一局长一副秘书长一副区长一区长的层级架构，在区副职领导兼任大部门一把手之后，减少了两个层级，即为

科股长一副局长一局长(副区长)一区长的层级架构。“以往部门一把手有事需要通过分管副秘书长和副区长才能抵达区长，现在部门一把手由区委常委、副区长和政务委员兼任，可以直接与区长沟通协调，相对而言，这可以比较有效地提高决策和协调效率，防止冗长的请示汇报环节。

3.5事权的核心内容之一合理配置，简政放权，方便民众办事

事权调整是大部制改革大部制改革中大部门职能职责的调整伴随着镇街事权划分的重新调整，2009年“简政强镇”改革是大部制改革的重要配套改革。2009年，针对镇街发展中“身大衣小”“财大权小”等的制约，顺德区容桂街道先行探索改革。在“简政强镇”改革中，大部门将部分事权下放到镇街，逐步将微观事项下放给基层和外移给社会，减少直接管理的成本。在事权下放的同时，在镇街建立行政服务中心，既使得镇街更加权责一致，又有利于窗口服务的便利有效提供。

4．顺德改革存在的问题

4.1职能职责调整不合理

同一种职能职责被划转到两个以上的部门，使由一个部门负责的工作转由两个以上部门分别承担;大部门内部科室之间职能的拆分不合理;个别职能处于真空状态。大部门内部职责不清和相互推楼。

4.2上下级对接和内部协调问题

我国行政体制从中央到地方形成垂直管理，条块结合的特征。顺德大部制改革后，由于它的部门归并幅度很大，上级政府往往在顺德找不到完全对口的独立下级部门，因此，产生

了级大部门与上级部门之间的衔接问题。这既包括法律法规中规定的行政执法主体和行政职能履行主体的合法性问题，也包括上下级政府部门之间的协调，以及大部门之间的协调问题。

4.3事权划分问题

首先，行政主体的合法性问题。有些区级行政许可、行政执法权下放到镇有其街，但根据部分行政许可“只能由县级以上(含县级)的政府部门审批”关现行法律规定，以镇街的名义行使区级职能部门职权，暂无法律支撑。次，部分机构职能设置上下部对接、内部有交叉，许多镇街内设机构个别重合或机构内部设置与区大部门未能对接;最后，事权下放不到位。“简政强但而事权改革本意是落实宏观决策权上移、微观管理权下移的改革原则。在实际中，区级大部门往往把一些涉及大量工作的业务下放到镇街，镇是那些真正关涉部门权力的事权仍然保留在区级大部门。

5.顺德大部制与其他地方大部制改革之间的比较

5.1背景比较

随州是三个城市进行大部制改革探索最早的，但这也有其客观原因。随州的大部制改革没有历史包袱，随州是在2000年被国务院批准为地级市时就开始进行大部制改革的。随州下辖只有一市一区:广水市、曾都区。在这样的背景下，其设计与改革更容易，设计的阻力较少。改革开放30年以来，深圳借助先行先试的优势，先后历了七次行政体制改革，在一定程度上为特区经济的加速发展提供了良好的基础。[‘6}随着深圳经济的高速发展，行政体制改革明显的滞后于经济体制改革，如政府职能转变不到位，政府过度的干预市场的运行，政府提供公共服务相对较为薄弱等问题一直困扰着深圳的领导者们。因此，由于现实的经济社会发展程度，深圳从2003年到2009年历时了六年时间的探索才真正实施了行政三分的大部制改革模式。顺德改革开放以来，顺德在全国许多经济体制创新方面多次拿到第一名，一直在我国县城经济体中排名领先。近几年，顺德在城市化水平、对企业的吸引力、居民的生活质量等方面渐渐落后于长三角的昆山、张家港、江阴等市。不仅如此，顺德经济总量也从长期以来的全国县域经济第一，跌到二、三位。在http://http:///news/557909DBE80E40A3.html此背景下，顺德开始了党政合署的大部制改革。

5.2目标比较

分析这三种模式，可以得出结论，其根本目标是一致的:根据大部制的内涵，改革要完成对政府机构的精简，完成“同类项合并”，节约行政成本，转变政府职能。虽然总体目标是一致的，但由于其实施的`力度、途径等的不同，其阶段性的目标，还是各有有差别的。，随

州模式根据《随州市直党政群机构设置及人员编制方案》的规定，其基本思路很清晰，就是“合并同类项”:职能基本相近的单位能合并的尽量合并设置，职能衔接较紧的单位采取挂牌设置，职能交叉的单位能不单设的尽可能不单设。[19}深圳模式的目标是形成“行政三分”的局面，其最大的看点之一，是首次出现了承担决策权的“委员会”这一政府部门架构，对不同职能部门领域进行了分拆合并。顺德的目标则是形成“党政合署”的局面。

5.3效果及意义比较

随州从2000进行大部制改革开始，至今己有10年时间了，其改革的效果是有目共睹的。虽然随州的机构数量有一定反弹，由55个上升到64个，但其编制控制得很好，严把编制关口。经过改革，随州的职能部门进行了整合，人员的精简使各部门不得不提高行政效率。深圳采用“委”这一新的政府部门架构的前提下，对政府部门进行整合、精简，使深圳政府的部门设置，朝着“宽职能、少机构”的方向发展。深圳模式对机构调整所起的效果和意义可分为以下两个方面。一是通过机构整合，精简了部门，机构的数量，扩大了“委”、“局”的管理幅度，在很大程度上可以避免政府机构之间由于职能分工过细，导致政府职能交叉、重叠等引发的政出多门，多头管理现象的发生。二是有效地防止部门之间沟通难、协调难等政府部门经常出现的通病，从而降低行政成本，提高行政效率。顺德是精简幅度最大的。顺德大部制改革后，41个部门精简至16个大部，顺德区的党政机构分为政务管理、经济调节与市场监管、社会管理与公共服务三类，精简幅度接近2/3，行政层级减少两个，即取消副秘书长、大部门正职由区委区政府副职担任。可以说，顺德大部制改革“适度超前”，在这三种模式中最为激进的。

6．大部制改革的阻力

大部制主要面临部门利益破除难，部门有效监督难，部门整合协调难，人员分流安排难，配套体制改革难【6】。

7.克服大部制改革阻力的主要措施

7.1完善行政立法

目前我国的行政立法制度存在许多问题，例如立法主体不均衡，缺乏民主制度;立法内容存在缺陷;立法程序不完善;立法缺乏有效的监督机制等等，这些问题都严重制约了我国行政立法制度的发展，也为部门利益化创造了可趁之机。因此一定要完善行政立法，从根源上遏制部门利益。具体可建立和完善以下制度:

第一，行政立法回避制度。在进行行政立法时，与所制定的法律法规以及规章有直接

利益关系的行政部门应当采取回避态度，禁止其参与该行政立法的起草工作，可以委托其他部门、专家、律师事务所或其他学术团体等专业组织进行起草，这样可以防止既当“裁判员”又当“运动员”的结果发生。

第二，行政立法公开制度。公开是参与的前提，根据现代民主与法制国家建设的根本要求，应当将立法的全过程都置于人民的视野之中，依靠社会力量来制约有关部门在立法中为自身谋取利益，所以在立法时除了公开法规草案外，还应当将立法文档公开，使民众了解立法工作的动态和内容，使立法工作从立项、起草到审议整个过程都向社会公开，提高立法的透明度，从而不断的完善立法程序。

第三，行政立法参与制度。在立法过程中只有让最广大群众真正参与进来，充分行使知情权、建议权和监督权，才能保证制度建设的科学性和公正性，才能保障最广大群众的整体利益。

第四，行政立法监督制度。加强立法监督主要是以下几个方面，首先是要加强对行政立法的事前审查，完善备案审查制度;其次是要完善改变和撤销制度，对于有违法或与上位法相冲突的法条要发回制定机关修改或直接予以撤销;再次是建立对行政法规、规章的司法审查机制。

7.2实行决策、执行、监督适度分离模式，完善人大等外部监督体系

强调决策权、执行权、监督权的制衡与约束是大部制改革的探索方向，也是本次机构改革的亮点之一。大部制改革后，部门的权力更加集中了，那如何能够对大部门的权力进行约束与监督是大家所关心的共同问题。“决策、执行、监督”相互协调、相互制约的改革模式，重构了政府的权力结构和运行机制，为大部制改革的权力监督提供了保障。西方发达国家的政府结构很多都是坚持决策权与执行权相分离的，这样既有利于对大部门的权力进行制约，也可以防止部门利益的滋生。

7.3建立健全协调机制，实现部门内外良好的沟通协调

大部制政府组织结构对部门内外协调提出了更高的要求。改革后，部门数量的减少和职能的扩大，导致行政部门需要减少与上级的是沟通环节并强化沟通力度。“针对部内